Lodewijk Asscher heeft een initiatiefwetsvoorstel voorbereid om Artikel 23 van de Grondwet te wijzigen. Het nieuwe PvdA-kamerlid Habtamu de Hoop heeft dit dossier overgenomen en recent het wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer1. De Raad van State buigt zich nu over het wetsvoorstel en zal naar verwachting binnenkort advies uitbrengen. Het is een belangrijk onderwerp waarover naar mijn mening meer debat nodig is.
Ontstaan door uitruil
Artikel 23 van de Grondwet gaat over de vrijheid van onderwijs, die inhoudt dat onderwijsaanbieders vrij zijn om onderwijs aan te bieden. Het is een liberaal beginsel dat al sinds 1848 in de Grondwet staat. In 1917 is de gelijke bekostiging van bijzonder en openbaar onderwijs aan Artikel 23 toegevoegd. Liberale en socialistische partijen wilden in die tijd het algemeen kiesrecht voor mannen en kort daarna ook voor vrouwen in de Grondwet opnemen. Christelijke partijen waren daar tegen, maar wilden wel meewerken onder voorwaarde van een tegenprestatie, namelijk dat bijzondere (christelijke) scholen op gelijke wijze gefinancierd zouden worden als openbare scholen. Met deze uitruil is de gelijke bekostiging in de Grondwet gekomen. ‘Gelijke bekostiging’ is geen gangbaar grondrecht. Het staat in geen enkel internationaal verdrag; Nederland is het enige land ter wereld waar een dergelijke regeling in de Grondwet staat.
Wat hoort wel of niet in de Grondwet?
De Grondwet is het fundament van de Nederlandse rechtsstaat, de hoogste wet waarin de grondrechten en vrijheden van burgers staan. Bij een wijzigingsvoorstel van de Grondwet rijst de vraag wat wel en wat niet in de Grondwet thuis hoort. In het algemeen is de gedachte om de Grondwet kort te houden en de uitwerking van grondrechten te regelen in gewone wetgeving. Wijzigen van de Grondwet is immers een lastige procedure. Wat eenmaal in de Grondwet staat, blijft daar nog jaren instaan. Artikel 23 is daardoor al ruim een eeuw vrijwel ongewijzigd gebleven.
In Artikel 23 worden de vrijheid en rechten van het kind niet genoemd. De Hoop wil dat wél doen en in Artikel 23 opnemen: ‘Ieder kind heeft recht op onderwijs’. Dat lijkt mij een goed voorstel, maar niet voldoende. In allerlei internationale verdragen staat een uitgebreider recht, namelijk het recht van een ieder op onderwijs, dus ook van volwassenen. Juist uit het oogpunt van gelijke kansen is tweede kans-onderwijs voor volwassenen van groot belang. Het lijkt mij daarom beter om ‘het recht voor een ieder op onderwijs’ in Artikel 23 op te nemen.
Daarnaast wil De Hoop nog meer zaken in Artikel 23 opnemen: kansengelijkheid van kinderen, ontplooiing van hun persoonlijkheid en kennis van en respect voor de basiswaarden van de democratische rechtsstaat. Dit zijn belangrijke zaken, maar het is de vraag of deze in Artikel 23 van de Grondwet moeten worden opgenomen. Er zijn immers andere zaken die voor goed onderwijs ook nastrevenswaardig zijn, zoals stimuleren van toptalent, bewustwording van klimaatproblematiek, bestrijding van discriminatie en racisme, internationale solidariteit, medemenselijkheid. Allemaal belangrijke zaken waar men lang over kan discussiëren, met de kans dat over tien of twintig jaar prioriteiten toch net weer anders liggen. Is het niet handiger om ‘recht op goed onderwijs voor een ieder’ vast te leggen in Artikel 23 en nadere uitwerking te regelen in gewone wetgeving? Op deze manier kan onderwijswetgeving beter aansluiten bij ontwikkelingen in de samenleving.
Gelijke bekostiging is geen grondrecht
‘Gelijke bekostiging’ van openbaar en bijzonder onderwijs is op een merkwaardige manier in de Grondwet gekomen en is sindsdien ruim toegepast. Aanvankelijk bestond het bijzonder onderwijs uit christelijke scholen. Later kwamen er ook scholen op didactisch-pedagogische grondslag bij en tegenwoordig komen allerlei bijzondere scholen voor gelijke bekostiging in aanmerking. Het bijzonder onderwijs vormt nu ruim 70 procent van het primair en voortgezet onderwijs. Het merendeel van deze scholen heeft een religieuze grondslag: katholiek, protestants-christelijk of islamitisch. Het openbaar onderwijs vormt minder dan 30 procent van de scholen.
Het bijzonder onderwijs heeft bepaalde voorrechten ten opzichte van het openbaar onderwijs. Bijzondere scholen hebben extra vrijheid wat betreft de keuze van de leermiddelen en de aanstelling van leerkrachten. Ook mogen bijzondere scholen leerlingen weigeren, wanneer ze niet passen bij de religieuze grondslag van de school.
In het wetsvoorstel van De Hoop blijft de gelijke bekostiging van het bijzonder onderwijs in Artikel 23 gehandhaafd. Ik denk dat De Hoop hiermee teveel vastzit aan het oude. De wetgever heeft hiervoor gekozen in 1917, een tijd van verzuiling. Tegenwoordig hechten mensen minder aan onderwijs op religieuze grondslag. Zij willen onderwijs van goede kwaliteit en de overheid moet daar zorg voor dragen. Dat hoort in Artikel 23 van de Grondwet. Gelijke bekostiging is geen grondrecht en hoort niet in de Grondwet. Het hoeft niet te worden afgeschaft, maar kan geregeld worden in gewone wetgeving.
Dat is geen aantasting van de vrijheid van onderwijs, want deze vrijheid is bedoeld voor onderwijsaanbieders en kan gewoon blijven staan in Artikel 23, zoals vastgelegd in internationale afspraken en verdragen.
Gelijke bekostiging geldt voor lager onderwijs
In 1917 is alleen de gelijke bekostiging van het bijzonder lager onderwijs vastgelegd in Artikel 23 lid 7 van de Grondwet:
‘Het bijzonder algemeen vormend lager onderwijs, dat aan de bij de wet te stellen voorwaarden voldoet, wordt naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs uit de openbare kas bekostigd. De wet stelt de voorwaarden vast, waarop voor het bijzonder algemeen vormend middelbaar en voorbereidend hoger onderwijs bijdragen uit de openbare kas worden verleend’.
In gewoon Nederlands staat hier:
‘Gelijke bekostiging van bijzonder en openbaar onderwijs is geregeld voor het lager onderwijs [lager onderwijs was in 1917 onderwijs aan kinderen van 6 tot 12 jaar, AdV]. De overheid is niet verplicht tot gelijke bekostiging voor andere vormen van bijzonder onderwijs. Wanneer de overheid dat wél doet, mag zij voorwaarden stellen’. Gerenommeerde onderwijsjuristen zijn het hierover eens 2.
Dankzij het algemeen kiesrecht groeide vanaf 1917 de macht van christelijke partijen, die sindsdien ruim 70 jaar deel uitmaakten van de regering. Onder deze christelijke bescherming kon ook het bijzonder onderwijs zich steeds meer uitbreiden. Gelijke bekostiging werd ruim toegepast, niet alleen voor het lager onderwijs, maar voor vrijwel alle sectoren van het onderwijs, ook al stond dat niet in Artikel 23. Dat gebeurde onder het motto ‘ongeschreven constitutioneel grondrecht’, een vreemde term. Het staat niet in de Grondwet, maar men doet alsof dat wél zo is. De Raad van State en de Onderwijsraad hanteren dit argument al jarenlang om de gelijke bekostiging ruim toe te passen 3. En de wetgever is daarin meegegaan.
Door de uitbreiding van de gelijke bekostiging konden schoolbesturen van het bijzonder onderwijs zich eveneens breed presenteren. Wanneer de wetgever iets wil veranderen in de onderwijswetgeving, is de gebruikelijke reactie: ‘Sorry, wetgever, geen overheidsbemoeienis, vrijheid van onderwijs, weet u wel!’ 4 Voor het primaire bijzondere onderwijs klopt deze redenering. Deze scholen hebben immers in Artikel 23 een bevoorrechte positie gekregen waar zij zich op kunnen beroepen. Dat geldt echter niet voor het overige bijzonder onderwijs.
Het lijkt mij goed dat de wetgever zich hierop bezint en zich bewust is van de vrijheid die het huidige Artikel 23 al geeft. Wanneer de wetgever iets wil regelen voor het overige bijzonder onderwijs, kan dat zonder wijziging van Artikel 23. Gelijke kansen, acceptatieplicht, burgerschapsonderwijs, minder religieus onderwijs: de wetgever heeft de handen vrij om dat te regelen in gewone wetgeving.
Uitbreiding gelijke bekostiging?!
Gelijke bekostiging is dus alleen geregeld voor het lager onderwijs, en er is alle reden om de gelijke bekostiging uit de Grondwet te halen en te verplaatsen naar gewone wetgeving. Het is des te merkwaardiger dat De Hoop voorstelt de gelijke bekostiging in de Grondwet uit te breiden naar het hele onderwijs: het voortgezet onderwijs, het beroepsonderwijs én hoger onderwijs. Hij opent hiermee de deur voor tal van nieuwe aanvragen voor bijzonder onderwijs: een islamitische of hindoeïstische universiteit, een reformatorische laborantenopleiding, een opleiding facility management op katholieke of hernhutters grondslag, of leergangen bestuurskunde volgens de inzichten van Forum voor Democratie. Wanneer De Hoop zijn zin krijgt, wordt dat allemaal volgens de Grondwet gelijk bekostigd. De besturen in het bijzonder onderwijs zullen glunderen: hun positie wordt alleen maar sterker en ze krijgen ongevraagd een miljardengarantie voor het bijzonder onderwijs in de schoot geworpen. Daar gaan we nog een eeuw last van krijgen!
Is hier wel goed nagedacht? Waarom het bijzonder onderwijs nog eens extra faciliteren in de Grondwet? De Partij van de Arbeid is toch vanouds voorstander van openbaar onderwijs?
Bijzondere scholen op orthodox-religieuze grondslag
Tot het bijzonder onderwijs behoren ook scholen met een orthodox religieuze grondslag, met name reformatorisch, joods of islamitisch. Men heeft op deze scholen moeite met de gelijke behandeling van vrouwen en homo’s, met de evolutieleer, democratisch burgerschap of met de acceptatie van andersdenkenden. Bijzonder onderwijs dat uitgaat van één waarheid, namelijk de eigen religie of levensovertuiging, plaatst kinderen in een keurslijf en moedigt hun aan zich af te wenden van hun omgeving. “Jullie komen later in de hel”, zei laatst een zesjarig meisje tegen haar (seculiere) buurmeisje. Dat had ze geleerd op haar reformatorische school. Een ondeugende islamitische jongen van zeven werd door zijn buurman tot de orde geroepen. ‘Ik hoef niet te luisteren, want jij bent geen moslim”, zei die jongen tegen zijn buurman.
(Oud-)leerlingen van orthodox religieuze scholen maken zelf ook bezwaar tegen de eenzijdigheid en onvrijheid op hun school. ‘Het is fundamenteel om één plek te hebben waar je als kind niet bang hoeft te zijn voor de toorn Gods’, schreef Ronit Palache in de Volkskrant (24 oktober 2021). Ook oud-leerlingen van een reformatorische scholengemeenschap in Gorinchem maakten bezwaar, omdat ze op school gedwongen werden hun homoseksuele gevoelens ‘op te biechten’ aan hun ouders. Als ze weigerden, dan vertelde de schoolleiding het zelf aan de ouders.
Kinderen hebben ook rechten. De vrijheid van geloof en levensovertuiging staat in de Grondwet en geldt ook voor hen. Ook in het Kinderrechtenverdrag staat dat kinderen rechten hebben op het gebied van godsdienst en levensovertuiging. Volgens Artikel 14 van dit verdrag zijn kinderen vrij om te denken en geloven wat ze willen. Kinderen moeten goede informatie krijgen over verschillende godsdiensten. Zo kunnen zij zelf een keuze maken over welk geloof het beste bij hen past 5.
Over scholen op orthodox-religieuze grondslag kunnen we daarom kort zijn: deze scholen beknotten de vrijheid en rechten van het kind en hebben geen recht op overheidssubsidie. Dergelijk eenzijdig onderwijs hoort thuis in de privésfeer, niet in het gesubsidieerde onderwijs.
De Hoop wil in Artikel 23 meer rechten voor het kind, maar tegelijk laat hij het bijzonder onderwijs op orthodox religieuze grondslag ongemoeid. Hij laat kinderen en jongeren op dit punt in de kou staan.
Bijzonder onderwijs en acceptatieplicht
Bijzondere scholen mogen leerlingen weigeren, op basis van hun godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag. De Hoop wil gelijke kansen in het onderwijs bevorderen en daarom een acceptatieplicht instellen voor bijzondere scholen. In zijn wetsvoorstel moet een school iedereen toelaten, op voorwaarde dat onderwijsdeelnemers de grondslag van de school respecteren. Met respecteren bedoelt De Hoop dat onderwijsdeelnemers ‘de grondslag geen geweld aandoen, onbeschadigd en in zijn waarde laten’.
Tja, een dergelijke tekst zal debat opleveren. Waar ligt de grens en wie bepaalt dat? Mag een leerling een kritische opmerking maken over de paus? Of over Mohammed? Moet een leerling op een reformatorische school meezingen met de psalmen of mag die dan zwijgen? Mag een meisje met een hoofddoek geweigerd worden op een katholieke school? Mag een meisje zonder hoofddoek naar een streng islamitische school? Mogen ze na toelating alsnog worden weggestuurd? ‘Respecteren’ is een rekbaar en ongrijpbaar begrip. Wanneer dat begrip in de Grondwet komt, zullen er heel wat rechtszaken komen, net zoals die nu al plaatsvinden over het recht om leerlingen te weigeren.
De acceptatieplicht voor bijzonder onderwijs is op zich een goed idee. Maar de voorwaarden die De Hoop daaraan stelt, verschuiven het probleem en zullen weinig oplossen.
Bijzondere scholen en kansenongelijkheid
Sinds de tv-serie Klassen van regisseurs Sarah Sylbing en Ester Gould over kinderen in groep 8 kan iedereen weten dat kansenongelijkheid in het onderwijs bestaat. Het boek Rood in Wassenaar van de Amsterdamse onderwijswethouder Marjolein Moorman sluit hierbij aan. Er is nog veel te doen om kinderen uit kansarme gezinnen dezelfde kansen te geven als die uit kansrijke gezinnen. Ook internationale vergelijkingen en onderzoek van de Onderwijsinspectie tonen een schrikbarende kloof tussen kansrijke en kansarme leerlingen in het Nederlandse onderwijs.
Kansenongelijkheid is een complex probleem met diverse oorzaken. Het bijzonder onderwijs is niet de enige oorzaak, maar draagt wel bij aan kansenongelijkheid. Bijzonder onderwijs biedt een rijk aanbod aan scholen, zoals ‘Reggio Emilia’, ‘Rozenkruisers’, ‘The leader in Me-School’, ‘Lyceum Wereldwijd met Leadership en Internationaal Baccalaureaat’, ‘Blended Learning’, technasium, tweetalig onderwijs en nog veel meer. Daar komen kansrijke ouders op af die weten wat ze willen voor hun kinderen en de weg weten in onderwijsland. De groeiende rijkdom aan bijzondere scholen biedt bij uitstek kansen aan kinderen die al zoveel kansen hebben.
Diezelfde rijkdom is voor veel ouders en hun kinderen echter een barrière. Durven zij de stap naar een bijzondere school te maken? Of voelen zij zich onzeker en denken ze dat zo’n school niets voor hen is, ook omdat deze scholen soms een eind uit de buurt liggen en hoge ouderbijdragen vragen ? Een christelijk gymnasium bijvoorbeeld zal op papier iedereen toelaten, maar in de praktijk zullen veel ouders en kinderen zich er bij voorbaat niet thuis voelen. Daar liggen in de praktijk tal van obstakels. Met name kinderen van ouders die slecht Nederlands spreken en hun kinderen weinig kunnen helpen, raken hierdoor achter. Scholen in kansarme wijken worden nog eens extra getroffen door tegenslagen zoals lerarentekort en corona. Zo stapelen de problemen zich op bij scholen met veel kansarme kinderen en groeit de tweedeling in het onderwijs.
PvdA-onderwijswethouder Marjolein Moorman geeft in haar boek tal van oplossingen om kansarme kinderen gelijke kansen te geven. Naar mijn mening behoort daar ook toe kritisch te kijken naar de rijkdom van het bijzonder onderwijs, die helaas voor veel kansarme kinderen een obstakel is. De Hoop gaat hieraan voorbij en wil de rijkdom van het bijzonder onderwijs in stand houden. Tijd voor een goed gesprek tussen Moorman en De Hoop?
Meer openbaar onderwijs!
De groei van het bijzonder onderwijs is ten koste gegaan van het openbaar onderwijs en deze ontwikkeling zet zich voort. Steeds meer bijzondere scholen melden zich voor bekostiging aan, de één nog meer bijzonder dan de ander. Forum voor Democratie staat in de startblokken om eigen scholen te stichten. Het wachten is op aanvragen van de Kerk van het Vliegend Spaghettimonster. Volgens de huidige wetgeving kan dat allemaal.
Volgens mij is het tijd voor bezinning op deze ontwikkeling en voor een herwaardering van het openbaar onderwijs. Openbare scholen bieden goed onderwijs, pluriform, voor iedereen, laagdrempelig, met een breed onderwijsaanbod, zodat leerlingen flexibel kunnen overstappen en maximale kansen krijgen. Dit sluit ook aan bij demografische ontwikkelingen. Er zijn landelijke gebieden waar de leerlingenaantallen terug gaan lopen. Het is voor iedereen prettig, wanneer er een openbare school is en de vrije keus van leerlingen niet wordt belemmerd door scholen op religieuze basis of door scholen die op andere wijze minder toegankelijk zijn.
Openbare scholen moeten ruim beschikbaar zijn in de buurt. Het streven zou daarom naar mijn mening moeten zijn om de huidige 70 – 30 verhouding om te draaien. Openbaar onderwijs is voor iedereen het eerst beschikbare onderwijs zijn en wordt uitgebreid tot 70 procent van het onderwijsaanbod. Het bijzonder onderwijs hoeft niet te worden afgeschaft, maar wordt begrensd en omvat 30 procent van het onderwijsaanbod.
Tenslotte
Filosoferen en reflecteren over Artikel 23 van de Grondwet is werk voor onderwijsspecialisten en onderwijsjuristen. Ik reken mijzelf daar niet toe: ik heb dit artikel geschreven als burger om bij te dragen aan het debat over deze belangrijke kwestie.
——————-
(1) Initiatiefwetsvoorstel van het lid De Hoop om een aantal bepalingen ten behoeve van gelijke kansen in het onderwijs toe te voegen aan artikel 23 in de Grondwet. Kamerstuk Tweede Kamer der Staten Generaal, nummer 35924, 6 oktober 2021.
(2) D. Mentink, B.P. Vermeulen & P.J.J. Zoontjens, De Grondwet – Artikel 23 – Onderwijs, in: Nederland Rechtsstaat, wetenschappelijk commentaar op de Nederlandse Grondwet. www.nederlandrechtsstaat.nl en
D.E. Bunschoten, Artikel 23 Onderwijs. In: P.P.T. Bovend’Eert e.a., Grondwet en Statuut. Tekst & Commentaar. Wolters Kluwer.
(3) Advies Raad van State in zake evenredige vertegenwoordiging van vrouwen in leidinggevende functies in het onderwijs. Kamerstuk Tweede Kamer der Staten Generaal, Dossiernummer 24149 nr. B, 01-05-1995. Punt 6, en
Onderwijsraad, Artikel 23 Grondwet in maatschappelijk perspectief. Nieuwe richtingen aan de vrijheid van onderwijs. Den Haag, april 2012. Blz. 21, en
Onderwijsraad, Onderwijsvrijheid en Overheidszorg. Den Haag, 2019. Blz. 21.
(4) Kaya Bouma, Scholen zien vrijheid van onderwijs in gevaar komen door nieuwe eis overheid. Volkskrant, 7 februari 2017.
(5) Vrijheid van godsdienst – Artikel 14 Kinderrechtenverdrag www.kinderrechten.nl.
Foto: Anatols via Depositphotos
Vrij Links is een meerstemmig platform. Tenzij anders vermeld, spreken auteurs op persoonlijke titel.
